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浅论行政公益诉讼中的原告资格

发布时间:2012/7/14 来源:鲁衡律师事务所打印本页】【关闭窗口

 

山东鲁衡律师事务所 杨海宽

摘 要

   明确行政公益诉讼原告资格确认的标准,有利于推动建立我国的行政公益诉讼制度,其宪法基础在于行政公益诉权。同国外的相关制度相比,我国的行政公益诉讼原告确认制度还存在诸多问题。原告资格的理论基础问题是当前行政公益诉讼理论研究的核心,传统原告资格的管理权理论已经不适应诉讼实践的发展和行政公益诉讼的客观需要。因此,应当以公共利益为确认行政诉讼原告资格的利益标准,赋予包括检察机关、公民和社会团体在内的公共利益的代表人和享有人以原告资格,建构多元化的行政公益诉讼原告资格的确认制度。
   
关键词:公益诉讼;原告资格;公共利益
一 行政公益诉讼概述
(一) 行政公益诉讼的定义
   行政公益诉讼,是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了社会公共利益或有侵害之虞时,虽与自己无直接利害关系,但为维护社会公共利益,依法向法院直接提起诉讼或者向特定机关提出请求,由特定机关依法向法院提起的行政诉讼[[1] 于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[J]. 法学. 2001年. 第5期][1]。行政公益诉讼产生于行政法律关系,是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。行政公益诉讼的目的不仅仅是保护公民权益,监督行政权力,其直接目的是保护社会公共利益。然而,这些年来相关法律经过屡次的修改,主要还是针对如何规范行政行为,而对于争议较多的行政公益诉讼的原告资格认定问题,一直没有作出进一步的规定。为加强对公共利益的司法保护,世界上有许多国家在它们的法律体系中都发展了新的诉讼模式,普遍建立了行政公益诉讼制度。我国目前关于行政公益诉讼制度只限于理论探讨,随着社会环境不断的产生复杂的变化,我们必须重视建立适合我们自身特点的行政公益诉讼制度。
(二) 我国行政公益诉讼的现状
   我国现行行政诉讼法只设立了保护公民、法人和其他社会组织合法权益的诉讼,而没有专门设立保护国家和社会公共利益的诉讼制度。随着社会的不断发展,行政机关的职权也在迅速扩张,其具体行政行为所产生的影响,许多已不再局限于所针对的特定的个人或组织,往往会波及到国家利益和社会公共利益,现实中人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和社会公共利益。目前,市场经济发生着深刻的变化,体制还未成熟,行政机关的角色定位还在不断地摸索,民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下,侵害国家经济利益,扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都体现出建立行政公益诉讼的必要性。
(三) 我国行政侵权行为的具体情况
   第一,侵害国家经济利益的事件急剧增加,通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产,特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局,制定了一批国有资产管理的法律、法规,明确了有关机构和人员的职责,然而许多违法者依然逍遥法外,而有的组织或公民为维护法律的尊严,保护国家利益不受侵犯,大胆检举、控告违法行为,有的无人理睬,不了了之,有的还遭受打击报复。许多地区和企业,为地方利益,小集体利益,甚至个人利益,趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售资产,使国家利益受到重大损失。在入世后,防止国有资产流失工作的局面面临更大的挑战。按照市场准入原则,外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权,如果因为程序法上的问题未能保障合法的权益不受侵害,正义将不能得到伸张。
   第二,扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式,市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的,甚至无法满足的趋向。因此违法经营,违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用等问题,政府在公共工程的审批,招标和发标过程中的违法行为,侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益,而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为,光靠行政机关的行政执法是远远不够的,应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
   第三,大量的行政违法行为司空见惯,主要表现在行政机关滥用职权,以权谋私,不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看,就存在许多问题,比如处罚失控,即行政机关乱设处罚,滥施处罚现象日益严重,既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益,又损害了政府形象和法律尊严。行政机关的不作为在现实生活中大量存在,在大量的行政违法事实面前,唯有对“公权力”实施控制和监督,才能防止其不被异化[ 谢华卫.论行政公益诉讼的原告资格[J].保定师范专科学校学报.2006.7.第三期第19卷]。孟德斯鸠说过:每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验,因为权力这种诱惑是无法抵挡的。在严峻的现实面前,要求加大对行政权力监督的力量,而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中,而这种网应该是无处不在的。
二 我国行政公益诉讼中原告资格的特点
(一) 原告资格的定义及构成要件
   原告资格, 是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序之足够利益, 其关键问题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分, 从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告 [[1] 衷华,周玉华. 论行政公益诉讼之原告资格[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报. 2004(6)][1] 。原告资格的一个作用是确定司法审查的范围,即法院是否享有审判某一司法争端的权力。古罗马法谚“没有原告就没有法官”,正道出了原告在诉讼程序中的作用, 可以说原告是诉讼程序的发起者或启动者, 但并非任何人都可以成为任何诉讼程序的原告,而是受到原告资格理论的限制。
   行政公益诉讼原告资格有两个构成要件:第一,起诉人须是自己的合法权益收到侵害的人。任何一种诉讼的发生必须有合法权益受到侵害的人,只有合法权益受到了侵害,才有必要通过诉讼途径解决。这个要件不要求收到侵害的对象一定要取得民法上所规定的能够独立承担责任的法人资格或民事主体。第二,起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系。本要件是对起诉人与具体行政行为之间联系程度的要求。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系,起诉人合法权益所收到的影响。损害必须是有具体行政行为造成的,两者之间存在这相当因果关系。在这种关系中,损害或影响可能是具体行政行为直接造成的,也可能是具体行政行为通过中介,比如民事法律关系间接造成的。
(二) 原告资格在我国行政公益诉讼中的问题
   公民或组织提起行政公益诉讼,必须是其的利益也同时受到损害,不能以抽象的公共利益即以自己作为一个普通公民或组织对公共利益所享有的利益提起诉讼[ 构建我国行政公益诉讼的理论思考[J]. 人民司法. 2002年. 第9期]。就一般行政诉讼制度的目的和功能而言,它不仅在于为受侵害者的合法权益提供救济,而且还在于监督行政主体依法行政。而在行政公益诉讼中,原告提起行政公益诉讼,往往出于维护公共利益为目的。现代行政法发展的重要趋势之一,就是扩大参与行政过程的利害关系人的范围,其权益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、权益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人,甚至是“任何人”,均可依法享有受听证或提起行政诉讼的权利,直接来说就是扩大原告资格认定的范围。但是我国在诉讼法领域长期套着一个怪圈: 认为只有自身具体的合法权益受到侵害的人才具有原告资格。这种理念,也被称之为“直接利害关系”理论。而“直接利害关系”理论最大的弊端在于只关注私益救济,而忽视了公共利益的存在,尤其是在应对环境危机时,这种理论的弊端就更加明显。
   因此,原告资格的认定在在我国行政公益诉讼中明显是存在问题的。
   首先,是行政诉讼原告资格本身的确认标准受到限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 1 2条规定: “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。“该条确认了“利害关系人原告资格论”,拓展了行政诉讼原告资格的范围。但对于公共利益受到具体行政行为侵害时如何通过行政诉讼予以保护以及谁可以作为原告的问题,仍没有作出明确的回答,这导致了法院在受理此类案件时出现不知所措的尴尬局面。
   其次,我国行政诉讼原告资格的规定是与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起的,导致当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起行政诉讼,大大限制了行政公益诉讼权的保障范围[ 沈福俊. 论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展[J]. 华东政法学院学报. 2000年.第5期]。我国的《行政诉讼法》第 1 2 条明确规定了将“不服抽象行为的争议”排除在受案范围之外,原因之一就是涉及到不特定相对人、缺乏适格原告。我国立法水平的欠缺导致确定的司法审查范围过小而使行政诉讼的受案范围受到限制,而这种限制又势必影响到原告资格范围并使其受到限制。受案范围过窄,致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序,亦即如果相对人的权利仅仅受到间接影响,或者被影响的利益因人数众多而显得很小且又是众多这种情况人中的一个时,就认为与行政行为之间没有直接利害关系,也就不具备原告资格。“资格”本身意味着一定的限制。行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件,根据法律的规定,能够向人民法院提起行政诉讼的资格。是否有原告资格直接决定相对人能否进入行政诉讼程序以获取司法救济,原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。
   最后,混淆了原告资格与起诉条件、受理条件三者的概念。事实上,这三者是属于三个不同范畴的概念。起诉条件解决的是在什么情况下,当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权利;受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序的问题;原告资格只是受理条件之一,即起诉人的主体资格问题。我国行政诉讼法第4 1条规定了提起行政诉讼应当具备的四个条件,《解释》第 1 2条也要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系。从这些规定,似乎可以看出,如果不符合《行政诉讼法》第 4 1条规定的条件,如果不存在法律上的利害关系,当事人就不可以向法院提起诉讼。而事实上,在法院审理行政诉讼案件之前,要求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的。诉讼尚未开始,即要求原告提供其合法权利受到行政机关具体行政行为侵害的事实依据。
三 我国行政公益诉讼中原告资格法律规定的完善
   比较各国的行政公益诉讼原告资格,大多都有着一个共同的特征:行政公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者。与传统诉讼中“无利益则无诉权”不同,在行政公益诉讼的场合,原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫,而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。这反映了在行政公益诉讼中原告资格放宽的趋势。
   鉴于国外一些比较先进的制度,我国应该在借鉴外国经验基础上,制定适合我国的一条法制建设道路。例如,由于我国环境保护领域中起诉权受到较大的限制,不利于环境保护事业的开展,因此,应当扩大原告的起诉资格。在传统适格原则下,只有自身权利受到侵害的人才有资格获得救济。另外可以以行政公益诉讼的类别划分,对公益诉讼的适格当事人的界定则应当具有较宽泛的资格,凡是以与己有关的公益维护为主张而提起诉讼者都可成为适格起诉人。某种程度上说,公共利益与每个公民的利益紧密相联,侵权行为人只要实施了侵害公共利益行为,侵犯了某一具体的权益,就意味着他侵害了整个有关人群的公共利益[ 杨虹. 公益诉讼原告资格的价值分析与构建[J].北方经贸. 2007(2)]。公益诉讼的目的是维护公共利益,当公共利益受到损害时,每一个公民都可能自发地为受到损害的公共利益寻求救济,自觉地成为公共利益的维护者。
结 论
   
   当国家处于一个经济快速发展,体制不断革新,社会环境发生深刻变化,人们观念时刻碰撞的形势下,必定会产生很多理想与现实的矛盾,从而引起不同社会关系间有意或无意的侵权行为,有人说:哪里有侵权,哪里就应该有救济,而司法救济应该成为一种常规的、常设的,最后的救济底线。这是由司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益,都应该有司法救济来予以保障。把损害社会公共利益的行为纳入到诉讼领域,使破坏公共利益的行为在司法领域中得到制止和预防,是解决侵犯公共利益问题的有效途径之一。
   公共利益虽然不是每个公民利益的简单叠加,但却又关乎到每个人的根本利益。因而,维护社会公共利益,捍卫社会正义成了每个社会成员神圣而又光荣的权利和义务。观念要更新,传统要突破,时代呼唤着先进的制度来维系社会的可持续发展,司法的独立和中立也维系着人类各类矛盾与纷争中各方利益的均衡。基于以上分析,笔者认为,在我国现行诉讼原告资格认定制度应该紧跟时代的步伐、迎合发展的要求,法院应该要受理公民、法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼。从国外的的状况可以看到,没有行政公益诉讼的行政诉讼制度是不完整的,而没有明确认定原告资格的公益诉讼制度也是不完整的。相信行政公益诉讼的出现和建立,将会推动整个行政诉讼制度的巨大进步,而完善行政公益诉讼的原告资格认定制度,将推动社会更稳定、和谐的发展。
   
   
   

参考文献
[1] 于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[J]. 法学. 2001年. 第5期
[2] 谢华卫.论行政公益诉讼的原告资格[J].保定师范专科学校学报.2006.7.第三期第19卷
[3] 衷华,周玉华. 论行政公益诉讼之原告资格[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报. 2004(6)
[4] 构建我国行政公益诉讼的理论思考[J]. 人民司法. 2002年. 第9期
[5] 沈福俊. 论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展[J]. 华东政法学院学报. 2000年.第5期
[6] 杨虹. 公益诉讼原告资格的价值分析与构建[J]. 北方经贸. 2007(2)

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